Estudo aponta que fortalecimento do Congresso reduziu transparência

O fortalecimento recente do Congresso Nacional ocorreu com base em regras informais que concentraram poder nas presidências da Câmara e do Senado. Essa dinâmica esvaziou o trabalho de outras instâncias, como as comissões, e reduziu a previsibilidade e a transparência do processo legislativo. O diagnóstico faz parte de um documento divulgado nesta semana pela Fundação Fernando Henrique Cardoso.

Este é o segundo "policy paper" de uma série da instituição sobre desafios institucionais e propostas para o aprimoramento da democracia brasileira. O primeiro, de outubro do ano passado, tratou do STF (Supremo Tribunal Federal). O formato consiste em um texto técnico que analisa um problema e sugere soluções.

Na análise, a pesquisadora Beatriz Rey, da Universidade de Lisboa, e Sergio Fausto, diretor da fundação, partem do princípio de que o Congresso ganhou "maior protagonismo na definição da agenda pública e das políticas governamentais" nas últimas duas décadas. Eles observam isso tanto no aumento da produção legislativa quanto na diversificação dos temas tratados em leis.

Os autores ressaltam que o fortalecimento do Congresso, por si só, não deve ser visto com desconfiança. O problema, segundo eles, foi a forma como isso aconteceu. "Parcela importante desse fortalecimento ocorreu precisamente por vias informais, o que produziu distorções que afetam desde o funcionamento das comissões permanentes até o uso das emendas orçamentárias e a organização da agenda legislativa", diz o texto.

Um exemplo citado é o sistema de votação híbrido, criado para permitir participação remota durante a pandemia de Covid-19. O modelo foi mantido em algumas sessões mesmo após o fim da emergência sanitária. Em 2021, a PEC dos Precatórios foi votada com participação remota de parlamentares que estavam em Glasgow, na Escócia, para a COP26.

"Essa discricionariedade da Presidência da Câmara é muito preocupante, pois permite que a deliberação remota continue sendo utilizada, em muitos momentos, de maneira informal", afirma Rey. Com a dispensa da biometria, o presidente da Casa pode facilitar a obtenção de quórum em votações de seu interesse.

Outro ponto é o colégio de líderes, instância que organiza a agenda do plenário. Os pesquisadores indicam que o grupo passou a funcionar "em uma zona intermediária entre a formalidade e a informalidade", com reuniões fora das instalações da Câmara. Rey afirma que, na gestão de Arthur Lira (PP-AL), não se sabia sequer se a reunião estava acontecendo. Um líder relatou que, ao chegar para o encontro, foi questionado por Lira sobre o que fazia ali.

"Não à toa, Hugo Motta [atual presidente da Câmara] deixou as reuniões públicas porque era uma insatisfação dos próprios parlamentares. Se você fica sem as regras respeitadas, a personalidade do presidente da Câmara vai influenciar como os trabalhos serão conduzidos", diz.

Para elaborar o diagnóstico, Rey e Fausto contaram com um grupo de discussões que incluiu o ex-presidente da Câmara Rodrigo Maia e o ex-deputado Marcus Pestana. As recomendações do documento incluem a retomada da deliberação presencial como regra, o fortalecimento das comissões, critérios mais rígidos para o apensamento de proposições, o restabelecimento das comissões mistas para medidas provisórias e a formalização do Colégio de Líderes.

As emendas orçamentárias, tema sensível no Congresso, aparecem no documento como assunto para uma futura agenda de reforma. "A gente pensou que é um tema tão importante que merece um documento à parte", diz Rey. Os autores recomendam que as emendas sejam formuladas pelas comissões e que o limite financeiro deixe de ser vinculado à receita corrente líquida ou ao orçamento do exercício anterior corrigido pela inflação.

Na conclusão, Rey e Fausto afirmam que as mudanças dependem da capacidade do Congresso de construir "um movimento de autorregulação institucional à altura dos desafios que enfrenta". A pesquisadora diz que espera que os parlamentares leiam o documento e que ele inspire projetos que alterem o regimento atual.

"Estou esperançosa porque sei que tem insatisfação dentro do Congresso em relação a isso. Acho que é um problema menos sensível do que o das emendas orçamentárias, por exemplo. Quanto a isso, estou bastante pessimista. Quando se ganha mais poder, é difícil ceder", afirma. Rey conta que, na eleição de Hugo Motta (Republicanos-PB), ouviu de parlamentares, da direita à esquerda, que "estava difícil trabalhar porque o processo estava ficando imprevisível". Para ela, isso afeta parlamentares, imprensa, academia e cidadãos. "Essas são decisões sobre políticas públicas. Uma política que é decidida quando se diminui o espaço de deliberação vai ser empobrecida."